Em 2019, a Petrobras e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) firmaram um acordo, denominado Termo de Compromisso de Cessação (TCC), para romper com o monopólio no setor de refino brasileiro. Para tanto, foi decidido que, para diminuir a concentração de mercado, a companhia venderia 8 refinarias que, juntas, totalizam 49% da capacidade de refino brasileira.
Dentre todas as incluídas no acordo, 3 (Refinaria Landulpho Alves, Refinaria Isaac Sabbá e Unidade de Industrialização do Xisto) foram vendidas ou estão em processo de venda. O objetivo do TCC é estimular a competitividade e a eficiência no mercado de refino nacional para que o consumidor final possa ser beneficiado por preços menores. No entanto, para o mercado se tornar mais atrativo, é preciso fazer mais e operar mudanças regulatórias.
A venda de parte da capacidade de refino da Petrobras é apenas uma etapa da política de descentralização do segmento. O fomento da competitividade vai além, exigindo adaptações legislativas para a eliminação de distorções e obstáculos que impedem que o mercado interno funcione de forma eficiente. O desenvolvimento do mercado de refino poderá elevar substancialmente a arrecadação fiscal da União, Estados e municípios com royalties e participações especiais.
Diante da nova realidade do setor de refino, a metodologia para definição de Preços de Referência do Petróleo (PRP) precisa ser revista. Hoje, o PRP é definido exclusivamente pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), isto é, o produtor não pode considerar a média dos preços de venda de petróleo, a valor de mercado, como base para o recolhimento de royalties e participações especiais devidas à União, aos Estados e aos Municípios. Assim, cabe à agência a tarefa de determinar mensalmente os preços para cada campo, cuja metodologia é estabelecida pela Resolução ANP nº 874/2022.
Entretanto, conforme as evoluções da política de descentralização do mercado de refino e dos diálogos entre o setor público e privado a partir de 2021, notou-se que havia defasagem entre os valores aferidos pela ANP em relação aos preços de mercado. Isso ocorreu por conta da metodologia utilizada para calculá-los, que, pela legislação vigente, só podia ser revisada a cada 8 anos.
Pela metodologia atual, a exportação do petróleo produzido no Brasil torna-se mais favorável em termos tributários. Isso porque se viabiliza uma tributação reduzida ou inexistente sobre a renda em outros países, possibilitando que o mesmo petróleo seja comercializado aos destinatários finais com base nos preços de mercado.
Como consequência direta, os royalties e participações especiais são recolhidos a menor, considerando o PRP defasado em relação aos reais preços de mercado sobre os quais o petróleo é vendido aos destinatários finais do mercado internacional. Estima-se uma perda de arrecadação da União em aproximadamente R$ 2 bilhões por ano, em razão do recolhimento de Imposto sobre a Renda de Pessoas Jurídicas (IRPJ) pelo produtor nacional com base em PRP defasado. Ademais, a redução do valor dos royalties e participação especial recolhidos pelos produtores aos entes federativos estimados por cálculos próprios em mais de R$ 8 bilhões por ano.
A perda de arrecadação dos royalties da União levou a discussões e estudos sobre o tema que envolveram os Ministérios de Minas e Energia, da Casa Civil e a ANP. Após 6 meses de trabalho, o primeiro resultado veio através do Decreto nº 11.175, de 17 de agosto de 2022. Ao mudar a legislação sobre o PRP, o decreto permitiu que a ANP possa rever, a qualquer momento, a sua metodologia para estabelecer os preços, corrigindo eventuais distorções. Dessa forma, a cada mês os parâmetros da agência podem mudar conforme os cenários nacional e internacional.
O objetivo do decreto é aumentar a eficiência e a competitividade no setor de refino brasileiro, e sua publicação representa um avanço nesse sentido, pois, para além de promover preços mais baixos ao consumidor, poderá elevar significativamente a arrecadação fiscal da União, dos estados e dos municípios com os royalties e as participações especiais.
Esse foi mais um passo na garantia da competitividade no setor de refino de petróleo no Brasil, que pode resultar em preços mais baixos ao consumidor e facilitar a venda de refinarias. Além desses efeitos imediatos, o desenvolvimento do mercado de refino poderá elevar substancialmente a arrecadação fiscal da União, Estados e Municípios com royalties e participações especiais. E mais: haverá a promoção e reforço das políticas públicas que visam ao aumento da participação de empresas de pequeno e médio porte, com destaque para o Programa de Revitalização da Atividade de Exploração e Produção de Petróleo e Gás Natural em Áreas Terrestres (Reate) e o Programa de Revitalização e Incentivo à Produção de Campos Marítimos (Promar). É preciso continuar fortalecendo o processo de abertura do mercado, estimulando a concorrência e garantindo mais segurança e previsibilidade aos agentes de mercado.
*Adriano Pires - Sócio-fundador e diretor do Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE), doutor em Economia Industrial pela Universidade Paris XIII (1987), mestre em Planejamento Energético pela COPPE/UFRJ (1983) e economista formado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1980). Atua há mais de 30 anos na área de energia.
